Skip to content

Kebijakan untuk Pengambilan Keputusan

2010 December 8
Posted by Dwi Harsono

Evaluasi rancangan kebijakan adalah bagian dari mekanisme pengambilan keputusan dalam proses penetapan kebijakan di daerah. Setiap peraturan yang dibuat di daerah harus melewati mekanisme ini. Keputusan tentang rancangan kebijakan yang telah disetujui oleh Kepala daerah dan DPRD harus memperoleh pengesahan dari pejabat pemerintahan yang berada satu tingkat diatasnya. Setelah mendapat pengesahan maka rancangan peraturan tersebut dapat ditetapkan.

Penelusuran atas produk perundang-undangan tentang pemerintahan daerah yang memuat ketentuan mekanisme pengambilan keputusan telah ada sejak Undang-undang nomor 5 tahun 1974 tentang Pokok-Pokok Pemerintahan di Daerah. Bagian kedelapan tentang Peraturan Daerah pasal 44 ayat 1 menyebutkan bahwa bentuk dari peraturan daerah ditetapkan oleh Mendagri. Dengan demikian peraturan daerah sepenuhnya berada ditangan Mendagri. Sedangkan rancangan yang disodorkan oleh daerah hanya bersifat usulan. Bahkan, pada bagian keenam belas pasal 70, pengawasan yang dilakukan bersifat represif dimana apabila gubernur tidak menangguhkan atau membatalkan, maka penangguhan atau pembatalan dapat dilakukan oleh Mendagri. Artinya, evaluasi yang terjadi adalah penyesuaian peraturan pemerintah pusat bagi daerah. Apabila usulan dari daerah selaras dengan pusat sudah pasti akan disahkan dan ditetapkan tapi bila tidak selaras atau bertentangan maka akan ditolak dan dibatalkan.

Kesan represif dan sentralisasi dalam UU no 5 tahun 74 disebabkan oleh undang-undang itu sendiri yang menggunakan fused model. Dengan fused model, daerah otonom juga diartikan sebagai wilayah administratif dimana kepada daerah juga menjadi kepala wilayah. Konsekuensinya, kepala daerah hanyalah kepanjangan tangan dari pemerintah pusat. Maka masuk akal apabila seluruh produk peraturan di daerah juga dikendalikan oleh pemerintah pusat.

Nuansa berbeda tampak dalam UU nomor 22 tahun 1999 tentang Pemerintahan Daerah. Pergeseran sentralisasi menuju desentralisasi dominan dalam mekanisme pengambilan keputusan. Pasal 70 hanya menyebutkan bahwa peraturan daerah tidak boleh bertentangan dengan kepentingan umum, Peraturan Daerah lain dan peraturan perundang-undangan yang lebih tinggi. Pada bab XII tentang pembinaan dan pengawasan, pasal 112 menyebutkan bahwa dalam rangka pembinaan, pemerintah menfasilitasi penyelenggaraan otonomi daerah. Aspek pengawasan pada pasal 113 menyebutkan bahwa perda harus disampaikan selambat-lambatnya 15 setelah ditetapkan. Sedangkan pembatalan perda bisa dilakukan apabila bertentangan dengan kepentingan umum, Peraturan Daerah lain dan peraturan perundang-undangan yang lebih tinggi.

Terbukanya peluang bagi perda sesuai kebutuhan daerah merupakan keinginan kuat penerapan otonomi daerah secara luas dalam UU no 22 tahun 1999. Daerah otonom berhak untuk membuat perda sejauh tidak melanggar pasal 70 dan pemerintahan pusat harus menfasilitasi usulan dari daerah. Di samping itu perda dapat disampaikan kepada pemerintah pusat setelah ditetapkan sehingga bisa tidak melalui mekanisme pengesahan.

Peraturan tentang mekanisme evaluasi rancangan kebijakan tentang APBD tampak dalam undang-undang nomor 32 tahun 2004. Pada dua produk perundang-undangan sebelumnya, APBD berada dalam keuangan daerah dan ketentuan tentang pengundangannya sesuai dengan penyusunan peraturan daerah. Perda langsung ditetapkan oleh daerah dan pemerintah pusat hanya diberi pemberitahuan tentang perda tersebut. Sedangkan untuk perda tentang APBD, pemda berhak menetapkan dan evaluasi dilakukan setelah ditetapkan di daerah. Namun berbeda dengan UU no 32 tahun 2004, mekanisme penyusunan RAPBD daerah diatur secara khusus. Bahkan berbeda dengan perda karena keputusan tentang RAPBD harus dievaluasi terlebih dahulu dan mendapatkan pengesahan dari pemerintahan satu tingkat diatasnya sebelum ditetapkan.

Peraturan dalam UU no 32 tahun 2004 pasal 186 yang menyebutkan adanya persyaratan evaluasi dalam pengambilan keputusan untuk penetapan RAPBD oleh pejabat yang berada satu tingkat di atasnya. Kepala daerah yang berada satu tingkat diatas daerah otonom berhak untuk mengevaluasi produk peraturan yang ada dibawahnya. Tujuan adalah untuk menyelaraskan dan menyesuaikan peraturan tersebut dengan kepentingan umum dan peraturan perundang-undangan yang lebih tinggi. Pasal ini merupakan peraturan induk dari adanya mekanisme evaluasi peraturan di tingkat daerah. Karena bersifat induk, peraturan ini masih bersifat sangat umum dan kurang terperinci dan membutuhkan peraturan pelaksana yang lebih jelas.
Mekanisme evaluasi kemudian ditindaklanjuti dengan Peraturan Menteri Dalam Negeri Nomor 13 Tahun 2006 Tentang Pedoman Pengelolaan Keuangan Daerah dimana pasal 111 ayat 1 menyebutkan bahwa peraturan yang telah disetujui di tingkat kabupaten/kota kemudian disampaikan kepada gubernur untuk dievaluasi.

Tujuan dari evaluasi adalah … untuk tercapainya keserasian antara kebijakan daerah dan kebijakan nasional, keserasian antara kepentingan publik dan kepentingan aparatur serta untuk meneliti sejauh mana APBD kabupaten/kota tidak bertentangan dengan kepentingan umum, peraturan yang lebih tinggi dan/atau peraturan daerah lainnya yang ditetapkan oleh kabupaten/kota bersangkutan.

Meskipun menjadi peraturan yang berada dibawah undang-undang, peraturan inipun belum secara tegas mengatur mekanisme evaluasi rancangan peraturan di daerah. Peraturan ini hanya mempertegas tujuan dari mekanisme evaluasi dan lebih rinci dalam menjelaskan aspek keserasian. Aspek lain yang mulai diatur adalah ketentuan tentang dialog antara gubernur dengan pejabat pemkab/pemkot untuk membahas peraturan yang sedang dievaluasi. Dengan adanya dialog, mekanisme evaluasi diharapkan menjadi lebih efisien pelaksanaannya.

Peraturan teknis tentang mekanisme evaluasi adalah Peraturan Menteri Dalam Negeri Nomor 16 Tahun 2007 tentang Tata Cara Evaluasi Rancangan Peraturan Daerah Tentang Anggaran Pendapatan dan Belanja Daerah dan Rancangan Peraturan Kepala Daerah tentang Penjabaran Anggaran Pendapatan Dan Belanja Daerah. Pasal 1 ayat 1 menjelaskan definisi dari evaluasi yaitu sinkronisasi/harmonisasi kebijakan pemerintah dengan kebijakan pemerintah daerah agar tidak bertentangan dengan peraturan perundang¬-undangan. Meskipun telah didefinisikan, tapi makna evaluasi sebenarnya telah terkandung dalam tujuan evaluasi meskipun dengan istilah yang berbeda. Istilah menyelaraskan, menyerasikan, dan sikronisasi/harmonisasi memiliki makna yang hampir sama. Yang membedakan adalah, peraturan ini dilengkapi dengan adanya pedoman evaluasi pada bagian lampiran. Pedoman evaluasi memberikan uraian tentang pelaksanaan evaluasi, yang meliputi persiapan evaluasi, tatacara pelaksanaan evaluasi, serta cara penyusunan laporan dan penyampaian hasil evaluasi. Dengan demikian evaluasi diharapkan terselenggara secara transparan karena aturan main dan parameternya diketahui dengan baik oleh kedua belah pihak.

Ruang lingkup evaluasi dalam pedoman ini adalah a) aspek administrasi yang meliputi identifikasi kelengkapan data dan informasi yang disajikan dalam rancangan peraturan daerah. b) aspek legalitas yang meliputi identifikasi peraturan-peraturan yang melandasi penyusunan rancangan peraturan daerah. c) aspek kebijakan yang meliputi identifikasi korelasi dan konsistensi substansi dan materi yang termuat dalam rancangan peraturan daerah. d) aspek struktur anggaran yang meliputi identifikasi keserasian antara kebijakan nasional dan kebijakan daerah yang dituangkan dalam pedoman penyusunan APBD tahun anggaran berkenaan, dan digunakan sebagai acuan dalam penetapan anggaran pendapatan, anggaran belanja dan anggaran pembiayaan. Sedangkan proses evaluasi dilaksanakan melalui beberapa tahapan.

a) Pemeriksaan kelengkapan dokumen evaluasi
Tahapan ini pertama ini dimasudkan untuk meneliti apakah dokumen yang dikirim daerah sudah lengkap untuk dievaluasi sesuai ketentuan yang berlaku. Apabila belum lengkap, tim evaluasi berhak untuk mengembalikan dan meminta pemerintah daerah yang bersangkutan untuk melengkapinya meskipun waktu evaluasi menjadi mundur.

b) Evaluasi administrasi dan legalitas
Terdapat beberapa indikator yang digunakan untuk meneliti rancangan peraturan yang diajukan daerah pada tahap evaluasi dan adminiatrasi. Tahapan ini menggunakan indikator sebagai berikut: 1) Kepatuhan atas penyampaian dan pendistribusian rancangan peraturan daerah kepada pihak-pihak yang terkait. 2) Kepatuhan atas kelengkapan penyampaian dokumen evaluasi. 3) Kepatuhan atas penyajian informasi dalam rancangan peraturan daerah. 4) Konsistensi penggunaan dokumen dan informasi dalam rancangan peraturan daerah. 5) Apakah rancangan peraturan daerah sudah sesuai dengan teknis penyusunan peraturan perundang-undangan dan dilengkapi dengan lampiran yang telah ditentukan.

c) Evaluasi kebijakan dan struktur APBD/perubahan APBD.
Dalam tahap ini terdapat dua kegiatan yaitu evaluasi kebijakan APBD dan evaluasi struktur APBD. Kegiatan evaluasi kebijakan dilakukan dengan menganalisis korelasi dan konsistensi antar substansi Kebijakan APBD tersebut, dengan kegiatan yang harus dilakukan. Analisis korelasi dan konsistensi dilakukan dengan melihat proporsi, proyeksi, dan prioritas program serta substansi dokumen dengan peraturan perundang-undangan yang berlaku. Evaluasi struktur APBD dilakukan dengan cara menganalisis trend indikator pendapatan, belanja dan pembiayaan termasuk surplus atau defisit anggaran.

Permendagri no 16 tahun 2007 merupakan rambu-rambu dari tim evaluasi dalam melaksanakan tugasnya. Gubernur selaku pemegang kekuasaan pengelolaan keuangan daerah melimpahkan kekuasaan evaluasi APBD kabupaten/kota kepada kepada Kepala Badan Pengelola Keuangan Daerah (BPKD) atau Kepala Biro Keuangan Sekretariat Daerah selaku Pejabat Pengelola Keuangan Daerah (PPKD). Kepala BPKD atau Biro Keuangan daerah bisa meminta bantuan pejabat atau staf dari kantor di lingkungan pemerintah provinsi apabila dibutuhkan.

Dalam menjalankan tugasnya, tim evaluasi dapat mengundang tim pemkot untuk memberikan penjelasan terkait RAPBD yang diajukan. Tim pemkot yang diundang adalah pejabat atau staf yang terlibat dalam penyusunan RAPBD dan biasanya diwakili oleh Panitia Anggaran Pemerintah Kota. Penjelasan yang disampaikan secara langsung oleh tim pemkot diharapkan bisa mempercepat dan melancarkan proses evaluasi yang sedang berjalan dibanding dengan penjelasan menggunakan prosedur surat-menyurat. Berdasarkan analisis atas dokumen dan penjelasan yang disampaikan oleh tim pemkot, tim evaluasi pemprov kemudian mengambil keputusan terkait pengesahan RAPBD sebelum ditetapkan.

Kajian atas tiga produk peraturan tentang pemerintahan daerah yang berhubungan dengan mekanisme pengambilan keputusan menggambarkan adanya pergeseran atas pendekatan yang digunakan dalam mengembangkan otonomi daerah. Nuansa yang sangat sentralistik dalam UU no 5 tahun 1974 bergeser menjadi hampir terdesentralisasi seluruhnya dalam UU no 22 tahun 1999. Imbas dari reformasi cukup dominan sehingga semua campur tangan negara yang berlebihan adalah tabu. Keinginan untuk merengkuh kemandirian bagi daerah sangat besar. Akibatnya sangat mungkin muncul perda yang tidak selaras bahkan bertentangan dengan peraturan yang ada atasnya. Produk peraturan di daerah yang tidak selaras muncul sebagai akibat dari sering terjadinya multitafsir atas kewenangan/urusan yang menjadi hak pusat dan daerah.

Ketentuan tentang evaluasi perda dalam UU no 22 tahun 1999 memudahkan pemda membuat peraturan karena dilakukan sesudah perda dibuat. Evaluasi atas perda yang telah ditetapkan cenderung lebih sulit dan memakan lebih banyak sumber daya. Terlebih lagi apabila perda tersebut telah berjalan di daerah. Mengingat banyaknya jumlah pemkab/pemkot dalam satu provinsi, maka dibutuhkan waktu dan tenaga lebih besar untuk melakukan evaluasi. Di samping itu bisa menimbulkan pemborosan bagi daerah karena pencabutan perda setelah berjalan membuat anggaran yang telah dikeluarkan menjadi sia-sia.

Kondisi di atas mulai ditata dalam UU no 32 tahun 2004. Kesan desentralisasi administratif berusaha ditegakkan dengan mempertegas mekanisme dalam pengambilan keputusan dengan tetap memperhatikan kewenangan/urusan yang menjadi hak daerah. Pendekatan preventif dilaksanakan sehingga semua produk peraturan di tingkat pemkab/pemkot dievaluasi untuk diberikan pengesahan sebelum ditetapkan. Mekanisme ini menghindari terjadi pemborosan sumber daya di daerah dan mengoptimalkan peran pemerintahan yang ada di atasnya dalam pengambilan keputusan. Terjadinya peraturan yang tumpang tindih juga bisa dihindari.

4 Responses Leave One →
  1. April 9, 2012

    Hmm it seems like your site ate my first comment (it was extremely long) so I guess I’ll just sum it up what I submitted and say, I’m thoroughly enjoying your blog. I too am an aspiring blog blogger but I’m still new to the whole thing. Do you have any tips for inexperienced blog writers? I’d definitely appreciate it.

  2. April 10, 2012

    I抦 not that much of a internet reader to be honest but your blogs really nice, keep it up! I’ll go ahead and bookmark your site to come back later on. All the best

  3. April 12, 2012

    Nice site

  4. April 18, 2012

    I enjoy you because of your own labor on this web page. Gloria loves managing internet research and it’s easy to see why. Many of us know all of the powerful means you provide useful strategies on the blog and even attract participation from visitors on this theme and my child is discovering a whole lot. Enjoy the rest of the new year. You are doing a really great job.

Leave a Reply